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房地产税制改革的立法考量

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2016年07月05日 11:40

  内容提要:我国目前的房地产税制改革是我国财产税制完善和地方税制改革的重要内容,呈现出修改现行“房产税”和创设“房地产税”两种主要的改革思路。受高房价压力影响,房地产税制承载了过多的使命,但其作为财产税的本质属性,决定了房地产税制改革不应以调控房市为目标,亦难以成为解决地方政府财政困境的根本出路。房地产税制改革不宜操之过急,需要综合权衡各方利益得失,并遵循税制宽容和减税理念,遵循税收法定原则和税收公平原则,在我国税制结构调整的大背景下逐步推进。

  关键词:房地产税 税收法定 政府间财政关系

  房地产税制改革,本是深化1994年分税制改革的应有之义,但因面临高房价压力,本属一次普通的财产税制调整,成为了社会各界关注的热点,承载了调控房市的期望。本文从现有讨论中提出的基本范畴入手,梳理房地产税制改革的基本思路,进而探究房地产税制改革的价值取向,分析房地产税制改革对于调控房地产市场和缓解地方政府财政压力的有限性,最后从立法技艺层面提出房地产税制改革应当遵循的法治化路径。

  一、改革思路:修改现行“房产税”抑或开征新的“房地产税”

  探讨房地产税制改革,首先要明确改革意欲采取的基本思路,究竟是在现有的“房产税”基础上进行修订,还是创设全新的“房地产税”?这既是一个基本范畴的问题,也是关系到房地产税制改革究竟遵循何种思路的改革路径问题。在学者的现有研究成果和相关部门人士对此热点问题的表述中,“房产税”、“房地产税”和“物业税”是使用频率较高的三个概念,此外还有“不动产税”、“高端住房特别消费税”等表述,概念界定不清,彼此界限不明,造成了社会大众的误读和误解。“欲行其实,必先正其名”,采取何种定义,关系到征税对象与征税依据的根本问题。而目前学者使用的不同概念,实际上代表了不同的房地产税制改革思路。

  (一)第一种思路:修改现行“房产税”

  “房产税”在中国并非新税种,1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》即确立了“房产税”税种。该条例第五条规定“个人所有非营业用的房产”免纳房产税。目前热议的房地产税制改革,核心要义就是将征税对象扩大至个人非营业用房产。因此,有学者表示,要对个人住宅征收房产税,最简单的方法就是修改《房产税暂行条例》,取消免税规定。这一方案,在政府强调税收调控楼市的背景下提出,无需开设新税,不涉及人大立法程序,被认为是推进改革的“捷径”。①

  笔者认为此种方案有待商榷,原因在于:第一,该条例当初对“个人所有非营业用的房产”免纳房产税,有其特定的历史背景。如果确因社会形势发生变化需要取消该项优惠,必须以法律的形式为之,否则有悖于税收法定原则。第二,新形势下的房地产税制改革应当以完善我国的财产税体系为追求目标,而如此修法,除了起到增税的效果外,对我国的财产税制完善毫无益处。第三,房地产税制改革是我国新一轮税制改革的重要内容,而新一轮税制改革在财政收入高速增长、民生压力却逐渐增大的现实之下,非常有必要贯彻税制宽容的理念,税种调整应当以减税为前提,而不应沦为扩充财源并直接加重纳税人负担的手段。

  (二)第二种思路:创设“物业税”或“房地产税”

  房地产税制改革的第二种思路是,整合现有房地产税费,创设新的税种,专门对房地产保有环节的物业进行征税。② 这种改革思路与中央文件关于“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”的表述相符,但在具体制度设计时,有两个问题需要解决:

  1. 究竟是“物业税”还是“房地产税”?

  对中央文件中出现的“物业税”概念,管理部门和社会大众在理解上都出现了一些疑问,很多人说不清楚到底为什么要称之为“物业税”,而不是“房地产税”或“不动产税”。③ 在媒体的报道中,这些概念则常常被不加区分地混用。

  在学者的研究文献中,这两个概念存在区分。例如,有学者认为,不宜采用“房地产税”的概念,而应当使用“物业税”的概念,原因在于,完整的房屋产权,应以完整的土地所有权为基础,而在我国,土地是国有资产,任何人获得的都只能是土地的使用权,这就使得房屋的产权具有不完整性。而从法理上分析,不具有完全意义上产权的物品,是不能整体成为财产税的征收对象的。所以,在土地尚未私有的情况下,我们只有将土地与土地上的附着物(建筑物)以物业的名义分开,先行开征物业税,以避免房地产整体产权不明晰所造成的矛盾。④ 但也有学者提出了不同意见,认为我国虽采取土地公有制,但土地使用权作为“用益物权”,是不动产物权的重要类型,法律将房地产合并征税并无不妥,不存在法律上的障碍。⑤

  笔者认为,无论是采取“房地产税”的概念,还是按照中央文件的表述创设“物业税”,都需要进一步论证,但有两点是非常明确的:第一,现在使用的“物业税”概念和国外的“物业税”概念存在经济与文化层面的差异,因此,在借鉴国外的物业税立法经验时,切忌照搬照抄,亦不可以国外开征物业税来简单论证我国开征物业税的合理性。第二,学者目前使用不同的概念表述实际上反映的是房地产税制改革的不同思路,立法机关在为房地产税制改革“正名”时,需要深入研究概念背后的论证逻辑。

  2.究竟要整合哪些房地产税费?

  诚然,无论是采取“物业税”还是“房地产税”的改革思路,两者的大方向是一致的,“就是要把混乱的不规范的税费尽可能透明、规范,把不合理的部分取消,实行可以减少征管成本又跟市场经济适应的”新税种。⑥ 因此,房地产税制改革必须要论证清楚哪些房地产税费能够为新税种所整合。

  我国现行与房地产相关的税费分布在三个环节:一是开发环节的土地增值税、耕地占用税和土地出让金;二是保有环节的城镇土地使用税和房产税;三是交易环节的契税、营业税(与房地产相关)、印花税(与房地产相关)和城市维护建设税。

  目前关于房地产税制改革的讨论中,对“房地产税”究竟应当整合哪些税费,存在两种代表性的观点:一是主张将房产税、城镇土地使用税合并为“房地产税”,契税、营业税可与印花税相关部分合并简化,土地增值税、土地出让金则应继续保留,按现行制度执行。⑦ 二是主张将现行房产税、城镇土地使用税、土地增值税以及土地出让金等收费全部或部分合并,转化为房产保有阶段统一收取的房地产税,最核心的要义是,将一次性交付的土地使用权出让金改为土地使用者按年向国家交付土地租金,改“批租制”为“年租制”。学者认为,这样可以有效解决房地产税和土地出让金并行问题,又不至于改变原有土地制度。其影响将在两方面产生长效机制:一是能够加快土地使用权市场的流通,遏制开发商的圈地行为;二是能够有效阻止地方政府“寅吃卯粮”的短期行为,规范房地产市场的价格形成机制。⑧

  笔者认为,将土地出让金改为“年租制”的观点,是建立在通过房地产税制改革来调控房地产市场的设想之上,愿望是美好的,但房地产税制改革的思路应当是以完善财产税制为最主要的目的,否则将出现“地价”与“税收”两个不相容的概念混淆于房地产税领域,造成理论上的错乱。因此,假设改革必需以创设新税种的方式进行,根据从开发环节、保有环节、交易环节来构建我国财产税制体系的理念,房地产税制改革需要整合的税种应当限于现有的房产税和城镇土地使用税,土地增值税和土地出让金等其他税费项目可继续保留。



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编辑:覃鸿图  作者:徐阳光  来源:税务研究
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徐阳光
徐阳光,男,湖南平江人,中国人民大学法学博士、北京大学法学博士后。现为中国人民大学法学院副教授、硕士生导师,中国人民大学破产法研究中心副主任、财税法研究所副所长。兼任中国财税法学研究会副秘书长、北...
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